COP21 : les enjeux et le contexte avant la conférence

La Conférence de Paris sur les changements climatiques arrive à grands pas. On espère la signature d’un accord ambitieux entre états pour réduire de façon importante les émissions de GES, avec des cibles contraignantes, pour prendre la suite de l’Accord de Kyoto et limiter l’augmentation de la température planétaire moyenne à 2°C en 2100.

La pression aura d’ailleurs été forte toute l’année pour faire de cet événement un succès grâce à un faisceau de déclarations : que l’on pense aux appels du président français François Hollande et de la Chancelière allemande Angela Merkel incitant les pays à être ambitieux [1], à l’encyclique écologique du Pape François en juin [2], ou au récent engagement bilatéral Chine-É-U sur leur réduction de GES [3]. En fait, on n’aura jamais autant entendu parler de changements climatique et de conférences des parties ! L’élection de Justin Trudeau amplifie cette tendance au Canada car les espoirs sont dorénavant ravivés…

Version PDF de l’article

Un très bref rappel des négociations antérieures

La CCNUCC et le Protocole de Kyoto

La Convention-cadre des nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) est une des retombées du Sommet de la Terre de Rio de 1992 et est entré en vigueur le 21 mars 1994. Les discussions menées à la CCNUCC ont conduit au Protocole de Kyoto, un accord engageant les États à réduire leurs émissions de GES [4]. En pratique, cet accord a surtout impliqué les pays du Nord car ce sont ces États, ceux dits de l’Annexe I, qui avaient la responsabilité du réchauffement planétaire. Adopté à l’unanimité en 1997, cet accord visait à réduire les émissions de 5% en 2008-2012 par rapport à 1990, l’année de référence. Les États-Unis n’ont cependant jamais ratifié cet accord, tandis que le Canada le ratifiait seulement en 2002 sous le gouvernement libéral de Jean Chrétien et s’en désengageait finalement en 2012 sous le gouvernement conservateur de Steven harper.

La Conférence de Copenhague

La Conférence de Copenhague de 2009 devait permettre de donner une suite au Protocole de Kyoto et conduire à un accord global. Les pays de l’Annexe I devaient être assujettis à des cibles de réductions ambitieuses, tandis que ceux de l’Annexe II, essentiellement les PED, devaient donner des cibles volontaires. Du fait d’intérêts divergents, surtout entre le Nord et le Sud, et d’un processus de négociations opaque et mené en catimini par un petit nombre de pays en excluant certains autres, la Conférence s’est conclue sur un échec majeur. Si un Accord a bien été signé, il n’a eu aucune légitimité, si bien qu’il n’a jamais été reconnu au sein de la CCNUCC.

Au-delà de la fragilisation du processus de négociations, cette conférence aura montré que le modèle d’accord tant désiré, celui qui avait donné naissance au Protocole de Kyoto, ne convenait pas. De fait, l’Accord engageait chaque pays à proposer sa propre cible, une fracture par rapport au paradigme précédent, ce qui fut universellement critiqué. Le rassemblement aura quand même permis aux États de s’accorder sur l’obligation de limiter l’augmentation de la température terrestre à 2°C, et sur le principe de créer un Fonds vert pour le climat alimenté par les pays riches pour aider les PED à réduire leurs émissions de GES et à s’adapter aux changements climatiques.

Depuis 2009, certaines choses ont changé. Premièrement, les changements climatiques se manifestent avec plus d’intensité chaque année et leur réalité s’impose progressivement à travers le monde, y compris auprès des dirigeants. Ensuite, les pays du Nord, s’ils ont toujours une responsabilité historique, ne sont plus reconnus comme seuls grands émetteurs de GES, et sont rejoints aux yeux du Monde par des pays comme la Chine ou l’Inde, des pays qui ne peuvent plus ignorer leur responsabilité. Enfin, les États-Unis sous la présidence Obama sont devenus un acteur proactif tandis que la Chine ne peut plus ne pas s’occuper de sa propre détérioration environnementale locale. Elle a donc intérêt à ne pas lagir seule.

Les conférences suivant Copenhague (Cancun, Durban, Doha, Warsaw, Lima) auront permis de mettre sur pied un processus visant à établir accord final en 2015 afin de réduire significativement les émissions de GES de tous les pays. Reprenant le principe lancé à Copenhague, les Parties ont été invitées à soumettre leur propre cible, que l’on connaît aujourd’hui sous l’acronyme anglais d’INDC (intended nationally determined contribution).

Des cibles contraignantes ?

On peut voir dans ce changement de paradigme un recul par rapport à Kyoto, mais on peut aussi le considérer comme une avancée parce que l’engagement est dorénavant mondial. En effet, même illégitime, l’Accord de Copenhague avait peut-être montré les limites de la philosophie qui était à la base du Protocole de Kyoto. C’est qu’imposer des cibles communes à tous les États et les forcer à adapter leur société semble trop contraignant et, en tout cas, semble ne pas pouvoir mener à une entente universelle [5].
Il faut réaliser que les cibles de réductions peuvent avoir de profondes implications pour les États, notamment au niveau économique, social et technologique, de même que sur leur politique énergétique et potentiellement sur leur développement [5]. Par suite, en n’imposant pas sa cible à une nation, on lui laisse la possibilité de choisir l’objectif le plus ambitieux qu’elle croit pouvoir atteindre, selon ses propres capacités, à son rythme et dans son propre contexte national. Au fond, on lui laisse le choix de (contrôler) son avenir [5]. Comme le dit Steven Guilbeault [10], il est peut-être préférable que ce soit l’intérêt national des nations qui les pousse à agir, qu’ils comprennent d’eux-mêmes par exemple que les énergies renouvelables sont créatrices d’emplois.

État de la situation avant la Conférence de Paris

Les cibles proposées

En préparation à la Conférence de Paris, et comme il avait été décidé à la conférence précédente à Lima, les parties ont communiqué leur INDC avant le 1er octobre 2015, la date butoir fixée. À cette date, 146 pays, totalisant 86 % des émissions mondiales de GES, avaient donné l’engagement de leur pays pour l’échéance fixée, soit 2030 [7]. Un rapport de l’ONU basé sur un modèle climatique du GIEC a conclu que ces INDC seront insuffisantes pour respecter l’objectif de 2°C de hausse en 2100 [8-§ 39]. Des études utilisant les modèles climatiques établis pour les scénarios d’émissions du GIEC concluent qu’avec de telles cibles, un réchauffement de 2,7 à 3,5°C était à prévoir en 2100 [9], les projections variant selon le scénario utilisé pour la période post 2030.

Ceci est inquiétant, car une augmentation de « seulement » 2°C en 2100 représenterait déjà une différence majeure pour la planète. Rappelons-nous que la température moyenne terrestre avant l’ère industrielle était de 15°C. Une hausse de 2°C équivaut donc à une augmentation de 13% de la température, ce qui est considérable par rapport au fragile équilibre bio-géo-physico-chimique de la Terre. Pour avoir un ordre d’idée de ce que représente 2°C d’augmentation, M. Roche, climatologue au Laboratoire des sciences du climat et de l’environnement, à l’Université de Versailles, a récemment rappelé lors du Bar des sciences de Radio-Canada en octobre qu’une augmentation similaire a eu lieu il y a environ 125 000 ans au cours de l’Éémien et s’est traduit une hausse du niveau des océans de 5 à 6 mètres par rapport au niveau que nous connaissons [10]. Par suite, l’objectif de 2°C dépasse déjà ce qui est admissible en terme de conséquences, que l’on pense par exemple à la menace qui plane sur les pays du regroupement de petites îles AOSIS.

Les cibles soumises à date laissent présager que l’augmentation globale des émissions de GES va se poursuivre [8-§34] mais que le taux d’augmentation va ralentir [8-§35]. Ces cibles devraient conduire également à une réduction des émissions per capita. Cependant, avec les INDC proposées, on estime que l’humanité aura dépensé en 2100 près de 75% du budget en combustible fossile disponible permettant d’avoir une probabilité sérieuse de limiter le réchauffement à 2°C [8-§213, 9] (ce budget est de 1000-1300 tonnes de CO2 cumulées entre 2011 et 2100 [8-§203, 9]). La conférence de Paris, en présence des chefs d’États, permettra-t-elle d’aller plus loin et de nous mettre sur la trajectoire d’une augmentation contenue à 2°C ? Rien n’est moins sûr…

L’accord

À la dernière rencontre préparatoire à Bonn du 13 au 19 octobre 2015, un document a été adopté et servira de base aux négociations à Paris en présence des chefs d’état. Le document proposé à l’ouverture de ces négociations préparatoires, résultat d’un long et profitable travail out au long de l’année 2015, a soulevé de nombreuses critiques et a dû être modifié au cours de la semaine [11]. Malgré des améliorations notables au cours de la rencontre, le document qui en résulte ne correspond à aux attentes ce que l’hôte de la Conférence de Paris, Mme Laurence Tubiana, souhaitait avoir.

Le document porte autant sur les INDC que sur les mécanismes d’approvisionnement financier du Fonds vert et sur un processus permettant la vérification de l’atteinte des objectifs aux 5 ans. Ce qui est aussi en jeu avec ce dernier point, c’est de se donner de la flexibilité pour éventuellement pouvoir réviser les objectifs et les adapter à la progression de la situation planétaire. Ce processus permettrait donc potentiellement d’accroître progressivement l’ambition des cibles pour faciliter l’accroissement des réductions après 2030 [12]. Il semble cependant qu’un tel mécanisme ne fasse pas l’unanimité. Le Fonds vert pour le climat est censé transférer 100 milliards $ par année des pays du Nord vers les pays du Sud. On peut se demander si la totalité de l’argent promis arrivera-t-il à destination ?

Des cibles trop faibles ?

La perspective d’un dépassement de la cible de 2°C peut laisser penser que les INDC sont trop faibles. Mais si on adopte la démarche délibérément optimiste de Catherine Potvin, Pre au Laboratoire d’écologie néo-tropicale de l’Université McGill et initiatrices des Dialogues pour un Canada vert [13], on peut voir l’ensemble des cibles soumises comme un réel progrès [10]. En effet, si la perspective d’un réchauffement de 2,7°C peut sembler inquiétante, il faut réaliser que suite à l’échec de la conférence de Copenhague en 2009, l’humanité était plutôt sur une trajectoire de réchauffement planétaire autour de 4,3°C (modèle correspondant au statu quo). Il y a donc eu un réel progrès. Le danger de cette approche, néanmoins, est que se satisfaire de ces cibles insuffisantes risquent de forcer les États à adopter des cibles extrêmement contraignantes ultérieurement, à mesure que le climat est modifié, des cibles que les États ne pourront réaliser ou qui auront des effets perturbateurs sur l’économie [11]. On peut cependant espérer que les engagements des États prennent de l’ambition au cours de la Conférence de Paris, voire au cours du mécanisme de révision.

Par ailleurs, le très grand nombre d’États qui ont donné leur intention de réduction d’émissions, y compris les PED, est la marque d’une adhésion presque universelle dorénavant des États au processus de la CCNUC. On est donc très loin de la mésentente de la Conférence de Copenhague, même si la fracture Nord/Sud est toujours présente en filigrane.

Conclusion

Du fait de cette universalité, pour certains, la Conférence est d’ores et déjà un succès. On espère cependant qu’elle soit caractérisée par une grande transparence et une adhésion universelle des États. Mais la COP21 pourrait aller plus loin. Elle pourrait marquer un tournant, le début d’une mise en place d’une économie à bas carbone, et peut-être une société plus verte.

Notes et références

[1] Appel de la France et de l’Allemagne pour un accord « ambitieux, global et contraignant » sur le réchauffement climatique, lors d’un sommet à Berlin destiné à préparer la conférence des Nations unies sur le climat. 20 mai 2015 http://www.ledevoir.com/environnement/actualites-sur-l-environnement/440401/lutte-aux-changements-climatiques-le-france-et-l-allemagne-veulent-un-accord-de-l-onu-contraignant

[2] François II, Sur la sauvegarde de la maison commune, Saint-Siège, 15 juin 2015 : http://w2.vatican.va/content/francesco/fr/encyclicals/documents/papa-francesco_20150524_enciclica-laudato-si.html

[3] La Chine va annoncer la mise en place d’un marché du carbone, septembre 2015 http://ici.radio-canada.ca/nouvelles/environnement/2015/09/24/001-chine-bourse-carbonne-declaration-commune-avec-etats-unis.shtml ; U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change, Maison blanche, 25 septembre 2015 https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/25/us-china-joint-presidential-statement-climate-change

[4] Sur l’Accord de Kyoto
• Résumé de l’Accord http://unfccc.int/portal_francophone/essential_background/feeling_the_heat/items/3294.php
• Texte de l’Accord http://unfccc.int/files/cooperation_and_support/cooperation_with_international_organizations/application/pdf/kpfrench.pdf

[5] COP21: building an unprecedented and sustainable agreement, Institute for Sustainable Development and International Relations (IDDRI), (2015) http://www.iddri.org/Publications/COP21-building-an-unprecedented-and-sustainable-agreement

[6] Les cibles des différents états peuvent être consultées à : http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx

[7] Depuis lors, 155 pays au total ont donné leur cible, ce qui représente 89% des émissions de GES : http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/04/11/climat-ou-en-sont-les-engagements-des-etats-avant-la-conference-de-paris_4613786_4355770.html

[8] Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions, ONU http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/07.pdf (voir aussi : http://newsroom.unfccc.int/unfccc-newsroom/indc-synthesis-report-press-release/)

[9] Projections de la hausse de la température moyenne terrestre basées sur les engagements des États pour la Conférence de Paris
• Climate pledges for COP21 slow energy sector emissions growth dramatically, International energy agency (IEA) http://www.iea.org/newsroomandevents/pressreleases/2015/october/climate-pledges-for-cop21-slow-energy-sector-emissions-growth-dramatically.html et http://www.iea.org/media/news/WEO_INDC_Paper_Final_WEB.PDF
• INDCs lower projected warming to 2.7°C: significant progress but still above 2°C, Climate Action Tracker http://climateactiontracker.org/news/224/INDCs-lower-projected-warming-to-2.7C-significant-progress-but-still-above-2C-.html
• Rapport 2015 sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions – Résumé analytique, Programme des nations unies pour l’environnement (PNUE) http://uneplive.unep.org/media/docs/theme/13/EGR_2015_Executive_Summary_FR.pdf
• Climate Scoreboard, ClimateInteractive https://www.climateinteractive.org/tools/scoreboard/

[10] Émission Les années lumières de la radio de Radio-Canada, Bar des sciences organisé dimanche 1er novembre 2015 et intitulée « Paris : le pari de la dernière chance ? » http://ici.radio-canada.ca/emissions/les_annees_lumiere/2011-2012/chronique.asp?idChronique=388055

[11] Pour en savoir plus sur cette semaine de négociations ardues à Bonn, voir :
• l’Institut international en développement durable (International Institute on Sustainable Development, IISD) http://www.iisd.ca/climate/unfccc/adp2-11/
• l’IDDRI http://www.blog-iddri.org/2015/10/30/negociations-doctobre-a-bonn-tout-espoir-nest-pas-perdu-pour-paris/

[12] Henri Waisman, Quel mécanisme d’ambition pour l’accord de Paris ? Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri), 23 octobre 2015 http://www.blog-iddri.org/2015/10/23/quel-mecanisme-dambition-pour-laccord-de-paris/

[13] Dialogues pour un Canada vert est un regroupement de chercheurs qui a décidé de passer à l’action pour inciter et aider le Canada à négocier une transition écologique. Pour en savoir plus sur cette initiative canadienne, consulter : http://www.sustainablecanadadialogues.ca/fr/vert/agir-changements-climatiques